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定价:人民币15元
刊期:月刊

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构建落实科学发展机制 推进环境资源保护利用

2010年第1期(总第134期)
农立敏(广西桂鹏环境科技有限公司,广西南宁 530001)
 
  【摘 要】 文章通过数字与实例证明环境资源的破坏及对人类造成的危害是极大的。我国一些地区经济的高速增长,有时是以高消耗和环境的退化为代价的。在我国整个社会经济发展中必须建立起一整套落实科学发展观的体制和机制,利用国家、市场、技术创新和公众相结合的力量实现真正意义上的可持续发展,要把思路从单纯追求经济发展转化为环境友好协调发展。着重讨论研究如何构建地方政府合作机制,从而推进我国环境资源的利用与保护。
  【关键词】 环境资源;经济机制;可持续发展
 
  近年来,随着我国工业化和城镇化发展步伐的加快,一些地方为了追求GDP的增长,区域性开发活动迅猛发展,各项经济指标呈上升趋势,高速增长,但这种经济的高速增长是以大量消耗物质资源和环境资源作为代价的,资源短缺和环境质量退化成为经济发展的瓶颈日益呈现。能否保证具有良好的环境资源成为我国经济能否可持续发展的关键所在。
 
1 我国环境资源的基本现状及存在的主要问题
  尽管我国政府长期以来采取了许多有效措施,强化了环境资源的有效保护,但是我国目前的生态环境总体恶化的趋势还没有得到根本好转。大气污染、水污染和固体废弃物增加日益严重,农村环境形势严峻,地方环境问题引发的群体性事件已经成为当前影响社会稳定的关键问题,环境问题引发的贸易争端日益上升,温室气体减排面临困难压力。
  (1)日益严峻的大气污染造成的威胁。据报道,2006我国年二氧化硫排放量为2588.8万吨。全国酸雨面积占国土面积的1/3,世界上污染最严重的20个城市我国占了16个。以2005年GDP总量计算,中国空气污染造成的损失高达5470-12760亿元;在11个特大城市中每年因大气粉尘造成疾病而死亡的人数达50万,40万人患慢性支气管炎。
  (2)水污染突出造成的威胁。2006年全国工业和生活废水排放量为537亿吨,全国地表水总体水质属于中度污染,四类以下水质占60%以上。目前全国90%以上的城市水域受到污染,有7亿人在饮用大肠杆菌含量超标的水,城市生活污水处理率仅达42%。
  (3)生活垃圾、工业排放废弃物和危险废弃物呈持续增长势头造成的威胁。目前我国城市人均年产生的生活垃圾约440公斤。2002年全国660个建制市产生生产垃圾1.36亿吨,集中处理率为54%,2004年全国工业固体废弃物排放量1941万吨,其中有3000吨的危险废弃物未经任何处置排入环境。
  (4)农村环境形势极端严峻造成的威胁。目前工业及城市污染向农村转移,土壤污染日趋严重,使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。我国平均每公顷施肥量400多公斤,高于发达国家认定的225公斤的安全上限,我国农药年使用量约130万吨,有机磷农药中70%是高毒和高残留品种,只有约1/3能被作物吸收利用,大部分进入了水体、土壤及农产品中。乡镇企业布局不当,治理不力产生的工业污染迅速蔓延,污染灌溉面积占全国灌溉面积的10%。
  (5)海洋环境总体污染严重造成的威胁。2006年我国近海岸约25%的海域水质处于中度污染和严重污染状态。其中近海未达到清洁海域水质标准的面积平均为11万平方公里,约占我国近岸海域总面积55%。比如热电温水的威胁是很典型的,有的热电厂采用直流冷却方法直接吸取海水,使用后温水排回海上,排水量大,这样长期排放温水肯定对海域生态环境存在着潜在的影响和不确定性,极易引起局部水域环境物理、化学参数的改变,进而引起海洋生态系统的变化,最终将导致港湾生态系统与经济系统的连锁反应。
  (6)室内空气污染,地面臭氧、汞污染等造成的威胁。随着我国人均收入水平的不断提高,城市住房装修和家具使用超标原材料,室内污染引起的城市居民健康问题越来越突出。臭氧产生的烟雾降低植物光合作用的能力,减少农作物产量,影响森林面积增长。中国的近地面臭氧浓度居亚洲国家之首。中国作为燃煤大国,汞的排放占了世界相当的份额,环境污染恶化导致地氟病、砷中毒、克山病和农药有机污染物对生殖能力的危害等等。
 
2 保护资源生态环境亟待各级地方政府合作机制
  鉴于环境资源在经济中的重要地位以及目前生态环境构成的巨大压力,有必要从整体上对生态环境的损害进行评价,采取一系列措施,以保障环境资源的可持续利用。其中,建立各级地方政府合作机制是其中主要的一方面。
  地方政府也是理性经济人,在决策过程中并不必然代表区域公共利益,因此存在为了谋求私利而不惜牺牲公共利益的隐患。目前各省(自治区)、市、区、县以及乡镇政府都片面追求自身的经济增长指标,区域生态保护合作机制严重缺失。原因在于:一是地方保护主义带来的利益分化。行政分权的行政管理体制改革和制度的不完善以及有效竞争规则的缺乏使得地区竞争中出现地方保护主义的倾向,地方政府之间的“分工而不合作”,不惜以牺牲长远发展来换取短期经济增长。二是地方政府对区域环境保护责任的“缺位”。各地区各行其是,各自为政的现象仍然存在,这直接导致出现具体问题或发生突发事件时,地方政府之间出现互相推诿责任的现象。三是地方政府职能转变滞后。“唯政绩”考核体系导向导致了地方行政干部只顾孤立发展自身的局部利益,职能转变滞后,忽视公共服务和公共治理的责任,使得生态保护合作发展举步维艰。
  地方政府合作机制的严重缺失,各省(自治区)、市、区、县以及乡镇政府发展工业的冲动,给生态保护带来重重困难,主管部门权力受到阻力,整体规划遭到破坏,工业结构调整不力。所以,必须要建立地方政府合作机制,限制地方政府过分追求自身利益的冲动,引导相互合作,追求共赢,来推进环境资源保护利用。虽然,地方政府都具有私利性,但是合理的制度更能够使地方政府合作,保护生态环境。其内在理由在于:一是地区间的差异性和共性并存。地区间由资源共享所导致的相互依存是促进地方政府跨区域合作的主要原因之一。虽然不同地区间存在着具体利益目标的差异,但其根本利益是完全一致的。生态环境日益受到威胁,正越来越制约着整个经济社会的发展。只有各省(自治区)、市、区、县合作互补,才有追求共赢的可能性。二是地方政府的积极性。地方政府作为区域经济利益的代表,有责任把当地经济、环境都发展起来,只要政府合作有利于当地环境的治理和经济的发展,作为理性经济人的地方政府就会愿意积极参与,转变行为模式,逐步地由被动保护环境走向主动要“绿水青山”。三是不同地区由资源共享所决定的相互依存决定了合作是最优的策略。一方面,如果对各地区对自身所处的区域生态环境的破坏可以换来该地区的利益,就会助长不负责任的以破坏生态环境来换取经济发展的现象,出现“公地的悲剧”;另一方面,即使各地区各司其责,尽力保护自己所辖区内的区域生态资源,也要加强合作来防止一些地区保护环境而其他地区“搭便车”现象以及可能出现的“囚徒困境”。只有通过合作才可以把不同地区的不同优势动员起来进行联合开发,实现资源保护利用的最大化。
 
3 构建完善的体制和机制,努力实现我国环境资源的可持续发展
  一般而言,政府间合作机制是否能有效运转,取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是结构保障,合作规则是约束保障。当前我国跨地区治理的政府间合作,主要面临的两大问题:如何跨越现有行政区划的体制性障碍和如何整合地区之间的法律、政策体系。区域环境资源的保护和利用要紧紧围绕这两个关键问题展开。
3.1  构建落实科学发展观的行政管理体制,提高政府对环境管理的执政能力
  (1)建立跨部门、跨区域的环境统一综合治理体系。国家环境保护总局可以通过增加预算和人员编制来加强中央政府环境执政能力,使其能充分履行在制定法规、执法、分析、监测和专业培训等方面的职责。
  (2)调整地方行政管理体制,形成省(自治区)以下治理直管体制,使国家环保总局与省级环保局建立直接行政负责关系,强化各级地方政府环境执政能力。
  (3)建立有效的环境问责制,建立健全科学的政府官员绩效考核体系。将环境指标真正纳入官员考核机制,政府绩效考核体系应该立足于公共利益而非本地区的狭隘利益,也不应该仅仅局限于发展经济的能力。要把可持续发展等评估标准的价值取向纳入区域领导的考核,来引导地方政府官员整体利益目标下进行制度创新,主动寻求与其他地方政府在流域水污染治理中的合作。必要时可采用一票否决制。针对污染损害,加强民事处罚力度,并对严重的违法行为追究刑事责任。
  (4)完善区域资源保护利用地方政府合作的法治环境。在市场经济条件下,地区间利益的最终诉求的调整,只有依靠法律才能够达到权益的平衡,要填补和完善区域保护利用地方政府间合作方面的法律框架,严格管理纳入到依法治国。同时完善区域地方政府合作的环境保护和污染治理公约、环境责任追求制度和建设项目环境影响评价听证会制度。
3.2  构建和完善区域资源保护利用的地方政府合作机制
  (1)构建制度化、多层次的组织结构体系。地方政府间合作是通过一定的载体来进行的,区域资源的保护利用要取得长效,就必须建立相对权威的协调机构,直接监督和负责,形成区域统一管理和垂直领导的管理体制,避免地方保护主义。
  (2)构建突发污染事件应急协作联系制度。各地方政府应共同建立整个流域范围内的跨行政区划的环境安全的预警机制和应急调查、预警指挥系统,实现信息共享。
  (3)构建信息通报制度。加强地方政府间信息沟通和利益疏通渠道的建设,注重构建地方政府合作的信息交流平台以促进地方政府之间的沟通与协作,从而促进利益整合的实现。
  (4)构建生态补偿机制。要保障区域内各地区之间保持长效的合作共赢就必须整合利益机制,以利益调动参与区域和参与主体合作的意愿。生态补偿机制遵循的原则是保护者受益、损害者付费、受益者补偿;有效途经之一是发展补偿经济,主要包括财政转移支付、加大征收资源费力度等形式。
3.3  构建适宜中国可持续发展的市场机制,促进经济增长方式的转变
  (1)改革现有价格体系,建立起反映市场供求,反映资源的稀缺性,反映环境外部成本的价格形成机制,使参与市场的经济行为人自发地将环境成本内部化、区域化
  (2)完善和进一步改进财税体制,形成财税对节能减排的激励和约束机制,出台限制高耗能,高污染的新税种减少并停止对资源和环境有严重负面影响的财政补贴,强化对节能减排产品的政府采购政策,建立财政贴息对提高资源利用率,推行循环经济,实现清洁生产
  (3)建立生态补偿机制,以调节相关利益方在环境利益与经济利益分配之间的关系,并制定相关法律和政策以鼓励环境保护的行为。四是严格节能减排的微观管理机制,为中国的企业引进环境健康和安全方面的生产标准,提高排污费标准,开展排污权交易。
3.4  构建推动公众参与环境治理,建立环境后督察和后评估机制
  (1)鼓励地方、社区和政府组织以及企业界参与公开听证,福利诉讼以及其它自愿性的活动
  (2)国家应在公众参与环境决策的机会方面进行宣传和教育
  (3)改善公众对有关污染物排放及其造成后果方面的环境信息的获取,以便使他们能以更有意义的方式进行参与。
  (4)涉及环境保护和开发的重大项目申报应提前公告,为公众更好地参与创造更好的外部条件。
3.5  构建推动可替代的再生性能源研究,提高资源利用率,发展循环经济和清洁生产技术
  (1)突破建设资源节约,环境友好型社会的技术瓶颈制约,把能源、环境、农业、信息和生物等领域的重大适宜技术开发放在优先地位,重点组织开发有普遍推广意义的资源节约和替代技术,以及降低再利用成本的技术等,不断提高单位资源消耗产出水平,从源头上缓解资源约束矛盾和环境的巨大压力。
  (2)加快各种可再生资源的开发,如太阳能、风能、生物能、地热能、海洋能等,促进能源供给结构的多元化、逐步改变依赖石化燃料的能源生产和消费结构。
  (3)积极建立循环经济、清洁生产的信息系统和技术咨询服务体系,及时向社会发布有关循环经济、清洁生产的技术、管理和政策等方面的信息,开展信息咨询、技术推广、宣传培训等。
3.6  构建加强农村地区的环境管理体系
  (1)优先保证饮用水安全,重点改善公共卫生条件。
  (2)立足资源化和循环利用,提高废物的综合利用效率和效益。例如,开发并推广沼气池,在条件合适的地区推广太阳能和其它可再生能源的利用。
  (3)高度重视农村资源污染。探索低成本治理方式和技术。四是研究和探索能够吸收和固定碳的农业耕作方式,以获得社会环境和全球化利益。
  综上所述,通过构建落实科学发展机制,推进环境资源保护利用,让山更青,天更蓝,水更绿,为百姓创造优美的生活环境,是得民心、顺民意的。为人民富裕幸福、生态环境良好、人居环境优美舒适、人与自然和和谐相处、经济发展步入循环、社会文明进步的可持续发展是完全可以实现的。
 
[1]解振华.循环经济理论与实践——领导干部读本M].北京:环境科学出版社,2005.
[2]齐建国,刘强.中国经济增长中的节能环保目标与政策分析.2007中国经济蓝皮书(春季号)[M].北京:社科文献出版社,2007.
[3]陈剩勇,马斌.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究,2004,(1).
 
作者简介:农立敏(1964-),男,广西南宁人,广西桂鹏环境科技有限公司副总经理,从事环保管理工作。
   
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